中国纪检监察杂志：深化“室组地”协作配合
中央纪委五次全会强调，纪检监察机关要健全“室组”联动监督、“室组地”联合办案制度机制，推动内设纪检机构、监管机构等形成监督合力。本期杂志通过报道部分派驻机构和地方纪委监委的探索实践，尝试展现“室组地”协作配合因何发端、成效如何、怎样深化等内容，敬请关注。
室组地为何需要加强协作配合——
改革由问题倒逼而生
“据中央纪委国家监委驻中华全国总工会机关纪检监察组和北京市监委消息：中华全国总工会中国财贸轻纺烟草工会全国委员会分党组成员、一级巡视员芮宗金涉嫌严重违纪违法，目前正接受中央纪委国家监委驻中华全国总工会机关纪检监察组纪律审查和北京市监察委员会监察调查。”“据中国核工业集团有限公司纪检监察组和河南省监委消息：中国核工业集团有限公司副总经济师刘厚成涉嫌严重违纪违法，目前正接受中国核工业集团有限公司纪检监察组纪律审查和河南省监委监察调查。”……
透过今年以来中央纪委国家监委网站发布的“中央一级党和国家机关、国企和金融单位干部”接受审查调查的通报，能清晰看到，组地“携手”联合开展审查调查的实践越来越多、渐成常态。这背后，是“室组地”协作配合特别是“室组地”联合办案机制正在发挥作用。
驻海关总署纪检监察组积极推进协作配合，通过联合办案等方式，进一步提升派驻机构权威。
解决现实掣肘，弥补纪检监察组审查调查中的不足
“那段时间真的是感受到了压力和困难。”提起查办水利部综合事业局原党委委员、水利部水利风景区建设与管理领导小组办公室原主任李晓华严重违纪违法案，中央纪委国家监委驻水利部纪检监察组一级巡视员、纪检监察员唐宝振至今仍感慨良多。
这一压力，源自责任。2018年党中央进一步深化派驻机构改革，赋予中央纪委国家监委派驻机构监察权，使之既能查违纪问题，又能查职务违法问题，还能查职务犯罪案件。这为派驻机构全方位履行监督执纪问责、监督调查处置职责，提高派驻监督质效提供了有力支撑。同时，当前依然严峻复杂的反腐败斗争形势、“存量还未清底，增量仍有发生”的现实，要求派驻机构积极发挥查办案件的震慑治本作用。“长期不办案特别是不办具有典型意义的职务犯罪案件，久而久之就会使监督松软乏力。”采访中，很多纪检监察组同志在这方面都深有体会。积极实践、主动出击，驻水利部纪检监察组果断对李晓华采取留置措施。
“作为改革后我们组独立承办的第一起涉嫌职务犯罪案件，这个案子最后效果不错，但过程确实也饱含艰辛。”唐宝振告诉记者，“我们全组就十几个人，集中攻坚该案的同时还承担着大量日常的监督执纪问责工作，于是人员使用、工作摆布难免有些捉襟见肘、顾此失彼。加上案件本身比较复杂，组内干部大多缺少办理留置案件的经验，执法能力明显不足，多少有点力不从心。”
既有能力素质存在短板导致“使不上劲”的问题，也有倾尽全力却难以长期为继的困难。“通过李晓华案，我们队伍得到了很大锻炼，以后面临独立办案情况肯定会做得更好，但现阶段以独立办案为主的话，可能坚持不了太久。”唐宝振坦承，“办完李晓华案后，我们组里有些工作欠账得抓紧时间补上。”
驻水利部纪检监察组面临的困难，其实也是两年多来大部分纪检监察组查办案件时都难以避免的共性难题。尤其随着经济社会的发展，违纪违法案件特别是职务违法犯罪案件越来越复杂，跨行业领域多、跨层级地域广、涉及人员庞杂等带来的协调难、取证难、认定难等一系列情况，使得单纯依靠纪检监察组，常常会陷入心有余而力不足的境地。
客观条件限制，也是影响派驻机构独立办案的一个原因。“没有自己的留置场所，只能借用地方的”“是否能联合挂牌、共享使用留置场所”……采访中，“留置场所”等办案保障问题被频频提及，成为“绕不开的难题”。此外，与地方监委办案一般都有固定的司法机关对接不同，派驻机构目前多是“一案一指定”，平时与司法机关联系不多、熟悉程度不高，衔接相对也不够顺畅，这导致在商请检察机关提前介入问题上或在移送起诉环节会消耗更多时间和精力。也正是着眼解决这些办案现实问题，在中央纪委国家监委的指导推动下，“室组地”联合办案机制应运而生。
手段措施优势互补，全面提升办案质效
那么，室、地究竟有哪些长处？简而言之，监督检查室政治站位高，掌握信息全面、熟悉纪法政策，既有协调各方的优势，也有“打大仗”的经验；地方纪委监委能够统筹调度的人员、场所、资源多，办案经验丰富、措施手段完善，在调查取证、谈话突破、性质认定等方面较为擅长，这些恰恰都是纪检监察组有所欠缺并急需的。
尺有所短、寸有所长。纪检监察组尽管在人员力量、办案保障等方面需要室、地的支持帮助，但其了解案发单位政治生态及权力运行特点、掌握被审查调查人具体情况、内部协调联系比较方便等优势，又是室、地所不具备的。
同频共振、同向发力，室、组、地三方既按各自职责分别承担任务，又讲政治顾大局、扬优势补短板，最大限度盘活了审查调查力量、整合了反腐败资源，凝聚起办案合力。
“石油勘探开发、炼油化工和油品销售领域的相关业务，行业属性强、生产经营管理流程复杂，我们平常接触得少，想立刻上手比较困难。”隔行如隔山，与中国石化纪检监察组联合查办所属山东石油分公司副总经理赵顺本严重违纪违法案时，山东省东营市监委办案人员首先遇到的一大“拦路虎”，就是相关专业知识的相对匮乏。该如何破局？中国石化纪检监察组发挥其在本行业领域专业资源优势，第一时间抽调直属企业经营管理、财会审计、信息技术等方面专家和骨干，提供业务和技术支持，协助联合办案组快速深入地了解业务规律和作案手法，极大提升了办案效率和质量。
并肩作战、契合互补。中央纪委国家监委第四监督检查室全程指导、督办该案，既统筹把握节奏、方向，又提供支持、帮助协调，堪称“坚强后盾”。东营市监委办案人员则发挥谈话突破快、取证标准高、司法程序熟等优势，与中国石化纪检监察组办案人员一道分析难点、打通堵点。“为了确保办案质量，监委在取证时考虑得非常全面细致。”中国石化纪检监察组纪检监察员李树辉向记者举例，在查证涉案人员利用赃款买房、理财等资金流向时，东营市监委办案人员坚持严格对标刑事审判的证据标准，在涉案资金走向上分别向前、向后至少延伸一至两步、多查两道、力求“穷尽”，确保资金来源清晰、去向明确，从而保证整个证据链条的完整扎实。
“这次之所以能迅速查深查透赵顺本严重违纪违法事实，并在较短时间内顺利移送审查起诉，室、组、地三方力量互补、联动配合是关键所在。”中国石化纪检监察组有关负责人表示。而像赵顺本案一样，通过联合办案发挥“室组地”三方优势以提升办案质效、彰显反腐威力的，还有很多。
推动改革持续深化，加速释放治理效能
“‘室组地’联合办案只是一个起点。”采访中，不少纪检监察组和地方同志都表达了类似的观点。
“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。”随着“室组地”协作配合的探索实践不断深入，很多纪检监察干部的认识也在不断深化。正如中央纪委国家监委第四监督检查室有关负责人所指出的：“深化改革不能空对空，必须有具体的措施作为载体。‘室组地’协作配合机制，虽是为解决办案现实问题而生，但却是现阶段推动派驻机构改革向纵深发展的一个有力抓手。”
对此，中央纪委国家监委驻海关总署纪检监察组有关负责同志也深有感触。一方面，借由联合办案，进一步树立了派驻机构的权威，彰显了严惩腐败的强大声势和震慑效应，2020年全国海关有18人主动投案，同比增长20%；另一方面，通过构建海关垂管体制下属人和属地“条块联动”的监督模式，在海关系统有效传导了“管我的人在北京、查我的人在身边”的监督压力，提高了派驻监督的精准度、穿透力和震慑力。“我们尽最大努力先行先试，用好用足‘室组地’协作配合这一改革红利，倒逼自己全方位履行职责、提升履职能力，推动派驻监督从有形覆盖迈向有效覆盖。”
还不止于派驻机构改革。在体制机制制度的“四梁八柱”基本确立基础上，纪检监察体制改革已进入系统集成、协同高效新阶段。“从这个角度看，‘室组地’协作配合机制所体现出的组织作用、系统优势，所蕴含的‘系统集成、协同高效’本质特征，为纪检监察机关深化纪检监察体制改革也提供了启迪和具体的切入口。”江西省纪委监委有关负责人表示。
顺应形势任务、契合人们期待，十九届中央纪委五次全会明确提出，要健全“室组”联动监督、“室组地”联合办案制度机制，推动内设纪检机构、监管机构等形成监督合力。这个“合力”，源于中央、地方、基层的上下联动，也基于机关、派驻、巡视的左右衔接。由办案的协作配合，拓展到政治监督、巡视整改、专项整治、防范风险等多个方面，恰恰能把几方力量统筹起来，为纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督贯通衔接提供了结合点。“是实现监督力量更大范围整合运用、协同高效的新载体新路径”，有纪检监察干部这样形容。
实践证明，加强“室组地”协作配合非常必要、确有成效。室、组、地三方当提高政治站位、强化系统观念，共同做好加强联合、系统集成、协同高效这篇大文章，把新时代纪检监察工作做得更优更强。
如何深化运用“室组地”协作配合机制——
抓住关键推动高效运转
作为巩固发展反腐败斗争压倒性胜利的创新之举，加强“室组地”协作配合对于充分释放纪检监察体制改革治理效能、有力促进纪检监察工作高质量发展的助推作用，得到了许多地方和派驻机构纪检监察干部的广泛认可。如何把握好协作配合的关键，最大限度释放机制的改革红利？许多亲身参与实践的纪检监察干部给出了他们的思考。
中央纪委国家监委相关派驻纪检监察组和山东省济南市纪委监委组成的联合专案组在共同研究案情。
遵规：根植于制度壮大于制度
凡属重大改革，都要于法有据。党的十八大以来，党中央不断采取有力措施深化纪检监察体制改革，为纪检监察机关加强协作、攥指成拳提供了重要遵循。中央纪委国家监委在案件指定管辖、措施使用、问题线索移交等方面出台配套制度规定，为“室组地”协作配合夯下了坚实的制度基础，为协作配合的萌芽、发展与完善指明了方向、铺平了道路。
正如接受采访的许多纪检监察干部所说：“协作配合是改革鼓励的、是制度允许的，我们朝着这个方向往前趟‘路子’，心里就有底了。”
翻开《中华人民共和国监察法》，第十七条明确规定“上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖”。监督执纪工作规则的第八条则规定，对党的组织关系在地方、干部管理权限在主管部门的党员、干部以及监察对象涉嫌违纪违法问题，原则上应当“谁主管谁负责”，必要时“可以与地方纪检监察机关联合审查调查”。
特别是2019年出台的纪检监察机关（机构）在监督检查审查调查工作中开展协作配合指导意见，更是被各地各派驻机构纪检监察干部多次提及。该意见不仅明确了纪检监察机关（机构）之间开展协作配合事项的范围，还从操作层面对商请协助采取措施、协商确定案件管辖以及移送问题线索的办理程序等作出细化规定，为规范、顺畅、高效开展协作配合提供了具体指引。
“改革强化的系统优势，必须在机制中予以充分发挥。”作为深化纪检监察体制改革的一项重要举措，“室组地”协作配合机制扎根于改革后的顶层制度设计，也在相关制度的持续优化中更加顺畅高效。
记者了解到，中央纪委国家监委层面，近期将发布相关协作配合意见，进一步理顺派驻机构与地方纪委监委在问题线索处置和案件协商管辖等方面的工作机制。驻海关总署纪检监察组根据驻在部门垂直管理的特点，从2019年开始积极推进“组地关”合作，针对执纪审查配合、监察调查配合、日常监督及其他方面，督促全国47个直属海关单位与省市纪委监委签订工作协作配合办法。自2017年以来，中国石化纪检监察组主动对接20余家省市纪委监委，联合查办严重违纪违法案件，初步构建了与地方纪委监委协同开展审查调查的有效途径。
针对近年来“室组地”协作配合实践不断增加的实际，山东省纪委监委出台了“全省纪检监察机关协作配合事项明白纸”，对协作配合中的措施使用程序进行明确，让协作配合有了操作规程。内蒙古自治区纪委监委则出台“室组地”联合办案指导意见，要求进一步整合纪检监察机关办案力量，全面提高审查调查工作效率和质量。
因改革而生，因制度而强，“室组地”协作配合机制在不断规范化、法治化中，持续解决实际问题、释放治理效能。
尽责：心往一处想劲往一处使
顺畅的协作配合，关键是各个主体心往一处想、劲往一处使。无论是联动监督还是联合办案，室、组、地各有各的优势，各主体要准确把握自身职责，提升政治站位、大局意识，各展所长、优势互补，确保协作配合高质、高效。
“监督检查室指导帮助所联系的派驻纪检监察机构，开展监督、查办案件尤其是涉嫌职务违法、职务犯罪案件，这是本分。”立足政治高站位，中央纪委国家监委有关监督检查室对派驻纪检监察组上报的案件线索加强把关，统筹协调指定管辖，加强案件查办方向和过程把控，把握案件整体进展及综合效果。特别是对于指定管辖案件的跨省异地取证、商请司法指定管辖等难度较大的事项，各监督检查室充分发挥联系各方的优势，加强协调保障，提高办案效率。驻海关总署纪检监察组有关负责同志表示，“主要领导同志之间的高效对接，联系室的有力指导、协调是协作配合的基础，更是我们的‘坚强后盾’，对我们来说非常重要，联合办案更加顺畅”。
组地关系是协作配合机制的重要一环，特别是在联合办案中，更是最为关键的关系。山东省潍坊市纪委监委第八审查调查室主任冯玉忠告诉记者，在与驻证监会纪检监察组联合查办证监会重庆监管局毛某某案件时，双方从一开始的深度融合协作让后续联合办案十分顺畅。冯玉忠向记者回忆，去年11月底他们赴北京领受案件任务，派驻纪检监察组的同志当天就同他们一道乘高铁至潍坊。“在火车上我们就已经组好队了，一路调度安排，可以说是一见面就共同投入‘战斗’。”
作为联合办案需求的提出者，派驻纪检监察组虽然相对而言查办违法犯罪问题的力量弱、经验少，但可以发挥了解被派驻单位政治生态、人员特点、廉洁风险等优势，在每起案件中积极参与、主动作为。比如，在毛某某案的查处中，驻证监会纪检监察组专门协调专家讲授股票上市等业务课程，帮助联合专案组同志熟悉背景知识。在异地外查中也协调督促行业主管部门积极配合调查取证，为相关证据的顺利固定发挥了重要作用。通过深度参与联合办案，相关纪检监察组干部的实战能力得到明显提升，为后续独立开展职务犯罪调查积累了力量，真正做到了“依靠而不依赖”。
而作为联合办案的另外一方，地方纪委监委办案经验丰富、能打硬仗，却也面临较大的自办案件压力。如何平衡好这一矛盾？这就要求地方纪委监委在协作配合中提高政治站位，从“全国一盘棋”的角度看待指定管辖案件。正如山东省济南市纪委监委有关负责同志所说：“我们地方怎么体现‘查办腐败案件以上级纪委监委领导为主’？首先就是要把中央纪委国家监委、省纪委监委指定管辖的案件办好。”据悉，济南市纪委监委还在留置点为指定管辖的案件设置了工作专区。
“在协作配合中，最重要的是明确一条：我们惩治腐败的目标是一致的。在此基础上，各方相互尊重、换位思考，及时沟通信息，就有利于人员、力量的快速融合。”多次承办指定管辖案件的山东省东营市委常委、市纪委书记、市监委主任孙早军这样表示。
落细：抓实关键环节确保顺利推进
协作配合机制的有效，在于制度框架的完善、在于协作主体的担当，更在于具体执行层面的落细落实。对于具体落实，不少纪检监察干部将目光聚焦在了初核、指定管辖和衔接司法这3个环节。
初核质量是成案关键，只有把初核做扎实，才能为后续指定管辖、立案查处顺利打开局面。有的地方纪检监察干部告诉记者，一般来说，初核越扎实，地方纪委监委承接线索的意愿就越高。派驻纪检监察组绝不能在条件不具备、案情没摸透的情况下草草移交线索，遇到吃不准的重大情况必须及时集体研判或请监督检查室把关。
做实初核不是单纯指问题线索越多越好、涉案金额越大越好，而是要在唯实和求准上下足功夫。为确保质量，驻海关总署纪检监察组有关负责同志要求核查组在初核时“两条腿走路”——至少保证查实两条问题线索。而有的地方纪检监察干部也谈到，为了慎重起见，在接到指定管辖移交的线索后，当地还会与派驻纪检监察组的同志协商开展二次初核，确保查实查准。
指定管辖，是串联“室组地”联合办案机制的纽带，直接影响着协作配合的质量。中央纪委国家监委有关监督检查室表示，对于拟指定管辖的案件，会综合考虑“是否便于与前期工作衔接、是否与被调查人及其近亲属涉嫌违法犯罪问题发生地以及任职地关联、是否具备承接案件的条件”等因素，与纪检监察组共同协商拟指定的地方纪委监委，并及时与联系地方的委机关监督检查室及有关地方纪委监委主要负责同志联系，介绍案件背景及相关情况，沟通一致后，再由纪检监察组与地方纪委监委具体对接。
“在组地合作方面，简单的‘拉郎配’往往不如充分沟通之后的‘自主选择’效果好。我们推动组地协作配合，会综合考虑案件情况和地方实际，当然也鼓励组和地方自主建立日常合作关系。”中央纪委国家监委第四监督检查室有关负责同志表示。
地方在实践中也是这样把握，比如，根据驻省发展改革委纪检监察组呈报的某项目审批涉嫌违法问题线索初核结果和联合办案建议，山东省纪委监委第二监督检查室考虑该案主要涉案人在淄博的实际情况，指定淄博市纪委监委参与组成“室组地”联合调查组。相关案件立案后，很快取得阶段性成果。
在衔接司法环节，以中央纪委国家监委指定下级监察机关办理的案件为例，案件查结后须由受指定机关向中央纪委国家监委相关监督检查室书面请示，再由中央纪委国家监委案件审理室对外商请指定起诉、审判管辖，并经由最高人民检察院、最高人民法院自上而下进行指定管辖。有的地方同志结合联合办案的经历告诉记者，履行这些规定程序需要一定时间，必须在联合办案初期早做准备、提前谋划、倒排工期，为办案争取时间。
此外，调查措施的使用审批、前后半篇文章的一体贯通、案件审理等工作环节，也是相关派驻机构和地方纪检监察干部关心的重点，需要在运用协作配合机制时重点关注。总之，作为发挥纪检监察机关系统优势的具体实践，“室组地”协作配合既符合现实需要，有很大潜力，也需要在实践中不断完善优化，以进一步发挥更大效能。
