庄德水：“消极腐败”的危险与应对机制

　   一、如何认识消极腐败的本质

　　近年来，“消极腐败”作为一种腐败类型，日益受到政府决策层和社会公众的关注。其实，消极腐败问题由来已久，特别是作风方面的问题，在党的革命时期已在一定范围内存在。在党的执政时期，党和政府对领导干部的廉政行为提出了更高的要求，采取了一系列防治消极腐败的具体措施，但与此同时，新的消极腐败形式层出不穷，成为社会公众反映强烈的问题。比如，一些政府部门利用资源优势和权力地位，把部门利益置于公共利益之上，实现权力部门化和部门利益化。一些基层领导干部或人浮于事，消极怠工，或与民争利，牟取家庭家族利益。这些现象说明，防治消极腐败工作应当与时俱进，主动把握消极腐败的发生规律。

　　从公共权力运行角度来看，消极腐败大致可以分成三类：第一类是乱作为，滥用公共权力的影响力和权威性，比如有些地方政府“三公消费”居高不下、修建豪华楼堂馆所、大搞形象工程和政绩工程，个别领导干部专断独行、违反民主决策程序、生活腐化等。第二类是不作为，违背公共责任的委托性质，比如有些政府部门决而不议、办事拖沓，“门难进、脸难看、事难办”即是一个典型，有些领导干部官僚主义、形式主义盛行，打击压制民主意见。第三类是自利行为，发生现实的利益冲突，比如一些领导干部“瓜田李下”，惯于顺水推舟，利用内部消息或职权为亲属谋取私利提供方便，或任人唯亲，干预人事提拔。在现实生活中，这些消极腐败类型具有隐蔽性、庇护性和传染性，它们之间的区分是相对的，同一消极腐败行为往往是不同类型共同作用的结果。

　　在这里，我们须注意到，“消极腐败”与“积极腐败”在本质上都是“腐败”，都应当受到法规政策的监管和治理，不存在孰先孰后、孰轻孰重或“次劣”选择问题。从表现形式上看，积极腐败是指运用公共权力直接获取不正当利益的行为，比如贪污、受贿、挪用公款等。这些行为明显触犯国家刑法，属于犯罪行为范畴。而消极腐败则是运用公共权力间接获取不正当利益和损害社会公共利益，有些行为属于作风不正和道德失范问题，有些行为则属于利益垄断和资源滥用问题。

　　在危害影响方面，积极腐败的危害强度要高于消极腐败，但消极腐败的危害广度和深度要大于积极腐败。消极腐败已渗透进经济社会生活的各个领域，影响到自由裁量权的使用、公共资源的配置以及公共服务的提供，进而影响到社会公众的日常生活和工作质量。社会公众日常所接触到的大量腐败也往往属于消极腐败。更重要的是，积极腐败可以归咎于个人因素，而消极腐败会被社会公众归咎于政府部门和公务人员群体，这无疑会产生扩散效应，严重影响政府形象。

　　在行为结果方面，消极腐败与积极腐败是可以相互转化的，消极腐败是积极腐败蔓延的前奏，积极腐败是消极腐败滋生的诱因。从近年所查处的腐败案件来看，腐败分子当初走向腐败深渊的第一步往往就是消极腐败行为，一次不经意的消极腐败行为铸成了不可挽回的大错。积极腐败具有经济利益诱惑，一些腐败分子利用消极腐败行为逐步获取大量私利。因此，要从源头上防治腐败，应当重视防治消极腐败，避免小的腐败行为变成大的腐败案件。

　　二、如何认识消极腐败的产生根源和危害

　　消极腐败是一个具有复杂根源的难题。从思想根源上讲，消极腐败是领导干部错误的权力观和责任观的产物。有些领导干部把公共权力视为自己的“私产”，自以为拥有权力就能够高人一等，恣意违反公共精神，背叛公共责任。有些领导干部甚至认为工作作风与工作业绩没有直接关系，只要上级领导能够满意，工作作风表现无关紧要。社会领域的“潜规则”是消极腐败产生的助推器，并给消极腐败披上一层“合理”的外衣。受制度水平限制，我们防治腐败的制度体系还不完善，制度执行缺乏有力监督，尚未形成制度管人管权管事的科学机制，特别是“一把手”决策权力、财政预算权力、自由裁量权等缺乏有效制约。

　　利益冲突是消极腐败滋生蔓延的重要根源。在各种利益冲突中，领导干部利用公共权力的影响，直接或间接为亲属或利益相关者获取私利提供方便，甚至自己也陷入利益冲突。虽然利益冲突并不是腐败，但若公务人员不能正确处理利益冲突，利益冲突会转变成消极腐败。现在大量的腐败案件比如工程腐败、招投标腐败、安全事故瞒报、官商相勾结等背后都有利益冲突的影子。

　　在新形势下，我们党存在着精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险等四大危险，需要解决好提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力两大重大课题。在这“四大危险”中，精神懈怠可能使党失去精神支柱，能力不足可能使党无所作为，脱离群众可能使党失去民心，消极腐败则关系到党的生死存亡。这“四大危险”之间存在着复杂的互动关系，其中消极腐败的危险处于更深层、更基础的地位，是其他三种危险的共同原因和严重后果。换言之，精神懈怠、能力不足和脱离群众，都会集中表现于消极腐败。从政治建设角度来看，消极腐败会直接侵蚀党的执政基础，破坏党的形象，让党失去社会支持。并且，消极腐败的存在，会在党内形成特殊利益集团，使党的方针政策无法得到贯彻执行，让党陷入执政权威性和合法性受损的境地。可以说，虽然消极腐败并不是直接的利益侵害，但会严重扭曲利益分配的公平格局，损害党的执政事业。从社会建设角度来看，消极腐败会破坏社会风气，让形式主义、浮夸行为、慵懒作风等在社会领域滋生蔓延，进而损害整个社会共同体的核心价值观和行为秩序。其结果，整个社会将陷入价值紊乱和秩序混乱的境地。因此，消极腐败除具有传统腐败的政治危害和经济危害外，还危害人的信念系统和行为系统，对社会和人的发展具有长期的负面影响。

　　三、如何科学防治消极腐败

　　客观地说，近年来，各级地方政府在防治消极腐败方面推出了一系列措施，主要做法包括：创新教育模式，把党性教育、宗旨教育和作风教育作为党员干部教育的核心，拓展和丰富教育内容，健全教育实效的评价机制。创新信访模式，对消极腐败行为做出明确界定，在党纪政纪给予明确规定，建立完善涉及群众利益的举报投诉体系。创新监督模式，采取明察暗访和通报方式对各类消极腐败行为进行监督检查。创新考核模式，采取绩效考核方式提升行政效率，促进工作作风改变。这些防治做法拓展了反腐倡廉建设的工作领域。但不可否认，现有的防治做法仍存在诸多不足。比如，在防治策略方面，没有严格区分防治消极腐败和防治积极腐败的界限，在措施运用上仍沿用传统防治措施，缺乏防治的顶层设计和具体规划，防治的针对性显得有限。在防治内容方面，对社会公众长期反映且反映强烈的热点和难点问题关注不够，简单地把一些问题列入“老、大、难”问题范围，而没有关注到这些问题背后所折射出来的认识性和体制性障碍，以致消极腐败问题陷入恶性循环的困境。在防治力度方面，现有做法的象征性、宣示性色彩要浓于实践性和执行性，一些制度规范缺乏可执行性，不是具体条款过于抽象，难以据之操作，就是保障措施无法落到实地，惩处措施也难以对当事人形成强大的威慑力和约束力。说到底，防治消极腐败不仅需要地方政府的政治决心和信心，而且需要地方政府的政治策略和技巧。

　　中央政治局出台的“八项规定”即“改进调查研究、精简会议活动、精简文件简报、规范出访活动、改进警卫工作、改进新闻报道、严格文稿发表、厉行勤俭节约”的核心价值在于密切联系群众，改进工作作风。从规定内容来看，“八项规定”其实是党和政府一直以来所严格要求的，只是在很长一段时间内，我们对这些内容往往是提倡多于实践、建议多于强制、强调多于落实，以致这些规定内容流于纸面和形式。“八项规定”是解决当前消极腐败的重要制度规范。“八项规定”从领导作风、工作作风、会风、文风等方面提出了可操作性的行为规范，直接切中了消极腐败的要害。一方面，“八项规定”可以改变官场政治生态，增强政府公信力，塑造良好的政府形象，为防治消极腐败提供基础条件；另一方面，“八项规定”有利于提高政府行政效率，保证决策的公正性和有效性，彰显政府的公共服务本质和公共利益要求，实现防治消极腐败的价值目标。当前，贯彻执行“八项规定”，将会大大压缩消极腐败发生的行为空间并有效消除其滋生蔓延的政治土壤。“八项规定”的实施是从根源上防治消极腐败的一次历史契机，它能否取得实效、能否形成制度化，将直接关系到消极腐败治理的最终成效。

　　防治消极腐败是建设廉洁政治的重要内容，它是一项长期的系统工程，不可能在短期内一蹴而就。根据当前消极腐败的严峻形势以及建设廉洁政治的目标要求，应重视三个防治机制建设：

　　一是建立健全权力监督制约机制。加强权力的监督与制约是防治腐败的根本要求。当前，要重点加强对决策权力的监督制约，在重大决策上，要实行集体决策、公开决策和民主决策，避免权力过分集中，对于决策行为要实行决策问询制，对于决策失误者要实行决策问责制，真正实现决策权力与决策责任的协调统一。与此同时，要加强对执行权力的监督制约，保证执行权力的客观性和公正性，防止执行产生偏差和侵害性。

　　二要建立健全公共财政预算机制。防治消极腐败应跳出传统的反腐思路，除了关注权力制约与监督之外，还应侧重从公共财政体制改革角度来寻求治理腐败之道。应从根本上治理消极消费腐败，必须采取宏观战略思维，从政治发展高度来建设一个“预算国家”，真正实现预算民主和预算公开，让社会公众监督政府的公共预算，保证公共财政的“公共性”，竭力消除消极腐败的发生条件。

　　三要建立健全防止利益冲突机制。大量消极腐败表现为公务人员的利益冲突。根据国际经验，防止利益冲突是防治消极腐败的预设前提和前瞻性策略，换言之，当前要把思想预防、制度预防和技术预防等结合起来，形成一个有效防治消极腐败的整体系统，必须优先处理利益冲突问题，以防止利益冲突为着力点，推进防治消极腐败工作的深入开展。要从顶层设计的高度，重视防止利益冲突工作，真正把这项工作纳入防治消极腐败的重要议事日程。要立足于廉政法规的基本精神，采取尊重、吸纳、增补及立法等具体策略，升华党内法规中廉洁自律、作风建设、党性修养及警示训诫等特色内容，建构中国特色的防止利益冲突制度体系。